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2011年08月26日  

2011-08-26 07:45:47|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国古代 官不修衙

  这几天,看到了两则有关豪华官衙的报道。一则是,安徽省的望江县,作为一个财政穷县,在建“超过八个美国白宫”的办公楼。这座办公楼的建设经费,除了自筹一部分外,还挪用中央转移支付的档案馆建设项目资金;另一则是,江西省的崇仁县,同样也是一个贫困县,一面向盖房子的农民每家强收5000元的所谓建筑营业税,一面也在修建豪华的行政中心。

  其实,豪华的官衙建设,远远不止是这两个地方。但凡在一些省市的城中心走走,映入眼帘的最豪华气派的建筑,都是办公大楼。平常我们常说,中国目前有不少官场陋习,来自根深蒂固的历史传统。但修建豪华衙门这一点,倒是属于新生事物。因为我们的老祖宗的衙门倒是非常简朴的。如果历史上当过官的老祖宗们看到今天衙门的气派,一定会慨叹生不逢时。

  中国古代有一个不成文的官场规则,就是“官不修衙”。所谓“官不修衙”,即是说官员无能力去修衙,也是说,官员们不乐意去修衙。这个规则,一直延续到皇朝结束。古代的官衙都是很破败的。比如宋朝的苏轼在1072年担任杭州通判的时候,看到杭州的衙门“例皆倾斜,日有覆压之惧”,过了十多年后的1089年他担任杭州知州的时候,衙门的屋宇仍然是那样的破旧:“见使宅栖庑,欹仄罅缝,但用小木横斜撑住,每过其下,栗然寒心,未尝敢安步徐行”。

  那么,为什么古代的官员不愿意大兴土木,修建衙门,给自己一个气派的办公场所呢?

  原因当然有好几条,比如官员任期只有三五年,所谓铁打的衙门流水的官,官员没有必要修建豪华衙门;官员迷信风水,认为已有的官衙都是以前选好的风水宝地,没有必要再重新修建;但根本的原因是财政经费紧张,并无修建衙门的专项经费。所以,一般的维修,官员宁可自己掏腰包,如果实在需要大修,也会向朝廷申请经费。比如上面引述的苏轼,只好向朝廷申请给他200道度牒以解决危局。所谓度牒,就是和尚的身份证明,在宋朝是公然向社会明码标价出售的,因为拥有度牒就会免去纳税服役的义务。第一次朝廷拒绝了他,第二次也仅仅批准了30道度牒。

  又如在清朝,一般情况下,官衙维修费用要向民间征税,在雍正皇帝实行耗羡归公和养廉银制度后,维修官衙的经费就包含在官员的养廉银中,朝廷不会在养廉银之外另行划拨专门的衙门修建经费。如果州县官员需要维修衙门,可以动用州县衙门的闲钱,但是必须从官员三年的养廉银中扣除。修建衙门与官员自己的收入挂钩,当然,没有哪个官员乐于修建豪华衙门了。清朝乾隆十七年,云南巡抚爱必达以该省一些官衙地处边隅,需要经常修葺为名,奏请将维修经费固定下来,按照衙署的大小,每年发给固定的银两,但乾隆皇帝拒绝了这样的方案,认为修葺工费有多有少,历年不一,如果作为固定支出,难保地方官不以此为额外进项。

  关于历史上“官不修衙”的传统,现代不少历史学家多持否定态度,认为官府衙门残破,胥吏就会将公文档案拿出衙署,私自篡改替换。不过,不可否认的是,“官不修衙”也非常有效地制约了地方官员大兴土木,劳民伤财的冲动,减轻了百姓的负担,给老百姓树立了一个简朴为民的好形象。

  相比古代的官衙,今天的政府楼堂馆所可谓气宇轩昂。今天地方政府和官员热衷修建豪华衙门,根本原因是因为钱太多,而且花钱不受制约监督。古代地方政府没有自己的独立财政,地方政府即使财政收入丰厚,其大部分仍然要上供朝廷;古代地方政府的公共职能也比较简单,无需拥有大量的资金。而今天的地方政府,具有广泛的公共职能,因而拥有巨额的财政资金。虽然有些地方财政资金的大部分来自中央政府的转移支付,属于专项资金,但是,一到地方政府,莫不被地方巧立名目,挤占挪用,用于建造官衙,购置公车等在职消费。

  与地方政府拥有丰厚财政资金相伴的,是其财政支出权也基本上不受约束。因为存在严重的信息不对称,中央政府根本无法及时有效地知悉地方政府的财政违规行为,使得监督成为虚文。因此,今天约束地方政府豪华官衙情结的根本出路,在于实行民主财政,盯紧地方政府的钱袋子。

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